Los hoyos negros de la estrategia contra el narco

Fuente: Nexos en linea

01/08/2010

Eduardo Guerrero Gutiérrez ( Ver todos sus artículos )

El gobierno mexicano da poca información detallada e integral sobre sus acciones de combate al narcotráfico, y de los efectos de sus acciones sobre la sociedad, las bandas criminales y el negocio de las drogas. La Organización de las Naciones Unidas y diversas agencias de seguridad y justicia estadunidenses, en cambio, publican informes periódicos de gran utilidad para medir los resultados de la estrategia mexicana. Con base en esas fuentes, y en datos sistematizados a partir de los diarios y los comunicados de prensa oficiales, Eduardo Guerrero ofrece una medición, hasta ahora inédita, de los objetivos y los logros de la guerra mexicana contra el narco

El gobierno federal declaró la guerra al narcotráfico con la pretensión de alcanzar cuatro objetivos generales, anunciados en diversos momentos: 1. Fortalecer las instituciones de seguridad. 2. Disminuir, detener o evitar el consumo de drogas. 3. Desarticular a las organizaciones criminales. 4. Recuperar los espacios públicos.

Parecen objetivos vinculados lógicamente entre sí, de modo que lograr algunos contribuye a alcanzar los otros. Por desgracia, no es el caso. Son objetivos muy amplios, muy ambiciosos y se estorban entre sí. Para empezar, tienen horizontes temporales distintos. El fortalecimiento institucional y la disminución del consumo de drogas son esfuerzos de largo aliento, que tardan uno o dos lustros en arrojar resultados. Desarticular cárteles y recuperar espacios públicos, en cambio, son objetivos que pueden cumplirse en uno o dos años, pero no son duraderos si persiste la anemia institucional, es decir, si no se cumple primero el objetivo de largo plazo de fortalecer las instituciones de seguridad y justicia.

Los dos objetivos de largo plazo —fortalecimiento institucional y disminución del consumo— requieren de un gran esfuerzo colectivo y una enorme cantidad de recursos. ¿Tenemos las políticas públicas, la red social y los recursos necesarios para alcanzarlos? Parecería que no. No existe, por lo pronto, una red de de programas públicos, con la cobertura y el financiamiento suficientes, orientados a conseguir ambos fines. En particular, el combate al consumo drogas sigue siendo una asignatura pendiente. Dadas las actuales tendencias, cobrará cada día mayor importancia. 

Por lo que se refiere a los objetivos de corto plazo —desarticulación de las bandas y recuperación de los espacios— los resultados son contradictorios. Al desarticular organizaciones criminales se ha propiciado su multiplicación numérica y su diseminación geográfica, es decir, un mercado de drogas más competido y, con ello, la elevación de los niveles de violencia en nuevos puntos del país. La violencia endémica en las zonas ocupadas por el narco se ha convertido, a su vez, en un gran obstáculo para recuperar los espacios públicos. Es claro aquí cómo los efectos indeseados de acciones necesarias para alcanzar un objetivo se convierten en una traba infranqueable para lograr otro. 

Revisemos la estrategia y sus logros paso a paso.

El gobierno federal ha avanzado, sin duda, en su amplia agenda de fortalecimiento institucional. Ha invertido mucho dinero en crear una policía federal más profesional y mejor equipada. Ha mejorado la infraestructura tecnológica y administrativa para elevar las capacidades de inteligencia de las agencias. Ha planteado ambiciosas reformas legislativas en las áreas de seguridad nacional, seguridad pública y justicia penal. Pero estos trabajos de reforma institucional no han tenido, ni podrían tener, una incidencia directa o inmediata en lograr el resto de los objetivos de la estrategia. Ya se ha dicho: las reformas institucionales tardan lustros, incluso décadas, en madurar y arrojar resultados tangibles.

El gobierno ha avanzado también en el objetivo de desarticular las bandas criminales. “Desarticular” significa literalmente “desorganizar” o “separar en partes”. “Desarticular” una organización criminal no implica desaparecerla, sino fragmentarla. Para “desarticular” a los cárteles, las autoridades han puesto en práctica una política de detenciones y decomisos. Los capos casi siempre son detenidos después de “meses de trabajo de inteligencia” y, cuando es posible, extraditados. Invariablemente, estas detenciones generan olas de violencia que pueden durar semanas o meses, y con frecuencia culminan en la escisión del cártel descabezado, lo cual propicia el nacimiento de nuevas organizaciones.

Así pues, la política de “desarticulación” de cárteles (tal como la concibe y ejecuta el gobierno mexicano) ha tenido tres efectos indeseados: genera o exacerba ciclos de violencia, multiplica el número de organizaciones criminales y extiende la presencia de éstas en nuevas zonas del país. 

La “desarticulación” basada en el descabezamiento de liderazgos, no sólo impide la recuperación de espacios públicos buscada sino que propicia la invasión de nuevos espacios por las organizaciones criminales.1 Actualmente, todos los estados del país (salvo Tlaxcala) registran la presencia establecida de al menos un cártel en al menos uno de sus municipios. En 2007 la presencia de las organizaciones criminales se registraba en aproximadamente 21 estados. Ahora los cárteles se encuentran en 10 estados más. Nuevas organizaciones como Zetas, Pacífico Sur y La Barbie han logrado establecerse velozmente en 19, cinco y cuatro estados respectivamente (ver mapa y cuadro 1). 

Hay formas de operación alternativas a la decapitación de las bandas que parecerían más efectivas. En Estados Unidos, por ejemplo, los golpes contra los cárteles no se limitan a detener ocasionalmente al miembro prominente de una organización. Hace algunas semanas, en un operativo simultáneo en 16 estados, las autoridades de ese país detuvieron a 423 personas, vinculadas a cárteles mexicanos, acusadas de participar en redes de contrabando y transportación de drogas. El operativo implicó la acción coordinada de alrededor de tres mil funcionarios de los tres niveles de gobierno. Este operativo se inscribió en el proyecto Deliverance con una duración de 22 meses, durante los cuales se han realizado un total de dos mil 200 arrestos.2

Una guerra sin colaboración

La falta de cooperación entre los tres niveles de gobierno es la debilidad mayor de la estrategia mexicana actual en su guerra contra el narco. La estrategia federal no cuenta con la colaboración de estados y municipios. Los datos disponibles sobre el número de policías estatales y municipales en varias entidades federativas así lo sugieren. La policía estatal de Chihuahua, por ejemplo, el estado más violento del país, registra un aumento de cero policías estatales entre 2007 y 2009. Algo similar sucede con Guerrero, Michoacán, Nuevo León, Baja California, Durango y Tamaulipas. En todos estos estados el esfuerzo realizado para fortalecer sus cuerpos policiales parece estar muy por debajo de lo requerido. Otros datos reveladores: 13 estados no cuentan con un programa de seguridad pública y sólo seis de los 32 poseen un reglamento de profesionalización policial.

Las razones de los gobernadores para no sumarse a la iniciativa federal de combate al crimen organizado son diversas, pero destaca un patrón: gobernadores que ya habían rebasado la mitad de su periodo en 2008 (año en que aumenta súbitamente la violencia en varios estados del país) optaron por no involucrarse en el esfuerzo. Este es el caso de Reynoso en Aguascalientes, Reyes en Chihuahua, Hernández Deras en Durango, Torreblanca en Guerrero, Osorio en Hidalgo, González Parás en Nuevo León y Hernández Flores en Tamaulipas (ver cuadro 2).

El consumo, a la alza

Veamos ahora el problema del consumo. El objetivo de disminuirlo, detenerlo o evitarlo, simplemente no ha sido atendido. Las cifras de las dos últimas encuestas nacionales de adicciones muestran un alarmante aumento en el consumo de cocaína y marihuana entre 2002 y 2008: de 100% en la primera y de 20% en la segunda (ver cuadro 3). El número absoluto de consumidores de drogas en México sigue siendo relativamente pequeño (sobre todo cuando lo comparamos con el de grandes consumidores como Estados Unidos), pero sus tasas anuales de crecimiento son muy altas en algunos estados significativamente, el campeón nacional es Tamaulipas (ver en esta misma edición, sección Agenda, p. 12). En su último reporte anual sobre la drogas, Naciones Unidas afirma que México se está convirtiendo en uno de los grandes consumidores de cocaína a nivel mundial.3

Los recursos destinados a programas de prevención en el consumo de drogas son ínfimos. Por ejemplo, el Programa de Escuela Segura, dirigido a escuelas de educación básica ubicadas en los municipios de más alta incidencia delictiva, recibe apenas el 0.1% del presupuesto de la SEP para programas públicos (ver cuadro 4).

rradicación y decomisos

Las acciones del gobierno federal para combatir la oferta de drogas, por su parte, se han enfocado a erradicar cultivos y decomisar cargamentos. Sin embargo, en comparación con los dos sexenios anteriores, no se registran aumentos significativos en ninguno de estos renglones.

La erradicación de marihuana se encuentra por debajo de la media de erradicación entre 1994 a 2009 (ver gráfica 1). 

Tanto Naciones Unidas como el Departamento de Justicia de Estados Unidos, han señalado con preocupación el aumento en la producción y cultivo de marihuana en México. Según el Departamento de Justicia estadunidense, la reducción en la erradicación de marihuana se debe a que los esfuerzos del ejército mexicano ahora se concentran en el combate a las bandas de narcotraficantes, en lugar de erradicar cultivos ilícitos.4

La erradicación de amapola, por su parte, se mueve dentro del rango histórico, no ha aumentado (ver gráfica 2).

Los decomisos de marihuana, cocaína y heroína tampoco muestran variaciones significativas frente a lo alcanzado entre 1994 y 2006. Las cantidades decomisadas de marihuana son similares a las decomisadas en el sexenio anterior (ver gráfica 3).

especto a la cocaína, sólo en 2007 aumentó la cantidad decomisada, que en 2008 y 2009 regresó a su nivel histórico (ver gráfica 4).

or último, en lo que se refiere a los decomisos de heroína, se registra un ligero repunte en 2009, pero tampoco desborda el rango histórico (ver gráfica 5).5

a estrategia del gobierno federal ha sido particularmente exitosa en lo que se refiere a decomisos de armas y vehículos, instrumentos esenciales para la operación de las organizaciones criminales. En ambos aspectos se registran aumentos extraordinarios respecto a las cifras de gobiernos previos (ver gráficas 6 y 7).

as detenciones vinculadas con el narco, en los mismos niveles de 2004-2006

Igualmente espectacular es el número de detenidos que a partir del año 2004 se elevó muy por encima de la media nacional entre 1994 y 2003. Durante la primera mitad de este gobierno, sin embargo, el número de detenidos fue semejante a los de los dos últimos años del gobierno anterior (ver gráfica 8).

En subgrupo de las detenciones es el que forman quienes son parte de las bandas, es decir, que no son “colaboradores externos”. Las detenciones relativas a este conjunto han aumentado considerablemente en los últimos tres años, como lo muestra el cuadro 5.

La gran mayoría de estos detenidos forma parte del brazo armado o de la base operativa de algún cártel. Las organizaciones más afectadas por las detenciones de nivel cupular son el Cártel del Golfo (38 detenidos) y los Zetas (29). Los siguen el Cártel de Sinaloa (23 detenidos), La Familia Michoacana y el Cártel de Juárez (13 cada una), el Cártel de Beltrán Leyva (10) y, por último, el Cártel de Tijuana (4) (ver gráfica 9 y cuadro 6).

La violencia: Un efecto 

no deseado 

El más lamentable efecto no deseado de la guerra contra el narco es, sin duda, el aumento de la violencia. Como se observa en cuadro 16, las ejecuciones han crecido de 2,119 en 2006 hasta 7,841 en 2009. La cifra hasta junio del 2010 (5,524) permite prever que este año habrá aproximadamente 11,049 ejecuciones. 

La relación entre las acciones del gobierno (detenciones y decomisos) y los niveles de violencia

Un análisis detallado de los datos de las ejecuciones frente a las detenciones y los decomisos revela los siguientes patrones de impacto.6

En el caso de las detenciones:

1. Su impacto en la violencia se extiende hasta varios meses después de que se llevan a cabo. 

2. Los arrestos de capos aumentan los niveles de violencia, independientemente del cártel al que los capos pertenezcan.

3. Los arrestos de miembros operativos de los cárteles de Juárez, Tijuana y Beltrán Leyva disminuyeron la violencia (probablemente varios de ellos eran jefes de sicarios). Lo mismo sucedió en 2009 con los arrestos de miembros del Cártel del Golfo y con los miembros del Cártel de Sinaloa (aunque en este último caso la violencia tardó un mes en descender).

4. Sin embargo, en el caso de los arrestos a miembros de los cárteles de La Familia Michoacana y los Zetas las detenciones han aumentado los niveles de violencia.

n el caso de los decomisos: 

1. Su impacto en la violencia puede extenderse también varios meses después de realizados los decomisos, y su efecto también es mixto: hay decomisos que aumentan la violencia y hay otros que la disminuyen. 

2. Los decomisos de heroína, cocaína y marihuana han aumentado sistemáticamente los niveles de violencia en los últimos tres años.

3. Los decomisos de armas y dinero disminuyen sistemáticamente la violencia.

Este tipo de análisis de datos podría ser de utilidad para diseñar una nueva estrategia anticrimen que, además de debilitar al crimen organizado, evite desencadenar olas incontrolables de violencia. Pero para que una estrategia de este tipo sea viable se requieren, de entrada, dos condiciones: que las agencias de seguridad posean la capacidad de operar una estrategia focalizada de detenciones y decomisos, y que la disminución o, al menos, la contención de la violencia se convierta en el quinto objetivo de la estrategia gubernamental.

Una estrategia focalizada de detenciones y decomisos significa privilegiar acciones policiales que disminuyan la violencia, tales como la detención de jefes de sicarios y multihomicidas, así como los decomisos de armas y dinero. Además, debe diseñarse una estrategia específica (diferente a las demás) para enfrentar a los cárteles más violentos como Zetas o La Familia Michoacana. La organización de estos cárteles y sus tácticas de operación y despliegue los convierten en un peligro singular.

La apuesta del gobierno mexicano parecería ser generar cientos de pequeñas organizaciones criminales que no representen (por su dimensión) una amenaza al Estado y su monopolio en el uso de la fuerza (como sucedió en Colombia). Se trata de suplantar a los grandes cárteles presentes en amplias zonas del país, con una variedad de pequeñas narcoempresas. Sin descartar que esto pudiera lograrse en algún momento, el hecho es que dado el tamaño, el número, los recursos, las capacidades (de violencia, entre otras), y la base social con que cuentan actualmente los cárteles mexicanos, la transición podría ser muy larga y muy costosa en términos de bienestar social y vidas humanas. Además, en ese hipotético escenario futuro el mercado de las drogas no sería afectado un ápice; por el contrario, tendríamos un mercado más competitivo compuesto de negocios que, por su bajo tamaño y alta movilidad serían más elusivos frente a las autoridades.

Conclusiones

Para terminar, convendría repasar brevemente los varios puntos abordados en este artículo y cómo se relacionan entre sí.

Primero. Los objetivos del gobierno mexicano en esta lucha contra el narcotráfico han sido múltiples y de distinta naturaleza. Como lo ejemplifico más arriba, el logro de algunos objetivos obstaculiza el cumplimiento de otros. La falta de objetivos precisos, realistas y compatibles entre sí pudo deberse a la falta de un diagnóstico inicial preciso. Vale la pena abundar brevemente sobre las insuficiencias de ese diagnóstico Hoy parece claro que el gobierno no contaba con información estratégica en los siguientes renglones:

obre el enemigo:

1. Su moderno, abundante y potente acervo de armas. La facilidad con que introduce armas en territorio nacional y su alta sofisticación logística.

2. Sus altas capacidades de inteligencia y contrainteligencia. Los cárteles han logrado penetrar las altas esferas de la SSP y la PGR, como lo han revelado los arrestos de Fernando Rivera (director de inteligencia de la SIEDO en la PGR), Noé Rodríguez Mandujano (SIEDO), Édgar Enrique Bayardo (inspector de operaciones de la PFP), Gerardo Garay (Comisionado de la PFP), Francisco Navarro (jefe de Operaciones Especiales de la PFP) y Jorge Cruz (director de Análisis Táctico de la PFP).

3. La abundante reserva humana con que cuenta para sostener una guerra larga y costosa (típicamente jóvenes agrupados en pandillas o campesinos en el sur del país).

4. La protección social con que cuentan en innumerables comunidades del país, dado su papel como benefactores.

5. Las capacidades y vulnerabilidades específicas de cada uno de los cárteles.                    

Sobre las propias capacidades:

1. La escasa capacidad de inteligencia con que cuentan el ejército y las policías preventiva y ministerial.                                          

2. La penetración del crimen organizado en los niveles directivos de las agencias gubernamentales.

3. La inadecuación del marco regulatorio para emprender una guerra con el crimen organizado.

4. Los conflictos burocráticos entre las diversas agencias que componen el gabinete de Seguridad Nacional, y que impiden su coordinación —condición clave para avanzar exitosamente en la estrategia.

5. El nulo apoyo que recibirían las fuerzas federales de las fuerzas estatales y municipales. En algunos casos, las policías municipales incluso han boicoteado el trabajo de la Policía Federal y del ejército.

Segundo. El gobierno dice privilegiar una estrategia en la que la erradicación de cultivos, los decomisos y las detenciones desempeñan un papel central. Sin embargo, la erradicación de cultivos y los decomisos de drogas continúan en sus niveles históricos. En algunos casos, incluso, han descendido. Los niveles de detenciones, en cambio, se han incrementado sustancialmente desde 2004. Han aumentado también los golpes a los niveles directivos de los cárteles, lo mismo que los decomisos de armas y vehículos (activos fundamentales del crimen organizado). De modo que podría decirse que la verdadera prioridad de la estrategia es detener capos y directivos, y decomisar cargamentos y armas.

Tercero. La violencia generada por esta guerra, y la que generará en el futuro próximo, hacen indispensable una estrategia gubernamental para contenerla y, eventualmente, disminuirla. La disminución de la violencia debe convertirse en uno de los objetivos centrales de la estrategia antinarco. Un resorte de tal violencia es la detención de los capos de la droga. Debe diseñarse, entonces, una estrategia para evitar que estas detenciones de alto nivel desencadenen ciclos incontrolables de violencia. Otras acciones del gobierno, como las detenciones de jefes de sicarios y los decomisos de cargamentos de armas y de dinero, disminuyen los niveles de violencia. Por tanto, una vía para subvertir la lógica de la violencia sería privilegiar este tipo de acciones.

Cuarto. El gobierno federal debe conocer y estudiar las estrategias antiviolencia que se han echado a andar en varias ciudades del mundo. En relación con el súbito crecimiento de la violencia, México no es un caso excepcional. No sólo debemos atender la experiencia colombiana sino muchas otras más en donde la violencia del crimen organizado y de las pandillas se ha enfrentado con éxito. Hasta ahora nuestra visión de este problema es extremadamente provinciana.

Quinto. Las autoridades mexicanas que combaten al narcotráfico deben convencerse que la violencia no es un componente inevitable, indispensable o, incluso, conveniente de la estrategia. La violencia daña al país de muchas maneras. Está teniendo efectos tremendamente nocivos ahora y los tendrá en el largo plazo. A México no le conviene la violencia y ahora debemos buscar su erradicación por todas las vías posibles. 

Eduardo Guerrero Gutiérrez. Ha sido profesor e investigador de El Colegio de México y del Centro de Investigaciones Interdisciplinarias en Humanidades de la UNAM. 

1 Un reciente estudio empírico de Jenna Jordan sobre los efectos de la decapitación de liderazgos en organizaciones terroristas demuestra que este tipo de estrategias brindan resultados inciertos; “When Heads Roll: Assessing the Effectiveness of Leadership Decapitation”, en Security Studies, no. 18, 2009, pp. 719-755. 

2 Charlie Savage, “Hundreds held in drug raids in 16 states”, The New York Times, junio 10 de 2010. 

3 ONU, World Drug Report 2010. 

4U.S. Department of Justice, National Drug Threat Assessment 2010. 

5 De acuerdo con Naciones Unidas y el Departamento de Justicia de Estados Unidos, la producción de heroína y opio ha aumentado considerablemente en México en los últimos años. En el caso de la heroína, las estimaciones de producción entre 2004 y 2008 aumentaron 342%. 

6 Para el análisis de datos utilicé la técnica estadística de regresión panel de efectos fijos. El análisis se realizó a una base de datos construida por el autor a través de la consulta de 10 diarios nacionales, 19 diarios regionales o estatales, un semanario nacional y dos semanarios estatales, para el periodo enero 2007-diciembre 2009.